2018年11月2日国务院国资委为推动中央企业全面加强合规管理，制定了《中央企业合规管理指引（试行）》（下称“《指引》”），《指引》的发布为国有企业的合规体系建设指明了方向。现根据《指引》的内容简要分析国有企业合规审查机制建设问题。

一、 《指引》明确要求国有企业要建立健全合规审查机制。

《指引》针对国有企业特殊的管理体制，明确了国有企业合规管理是指以有效防控合规风险为目的，以企业和员工经营管理行为为对象，开展包括制度制定、风险识别、合规审查、风险应对、责任追究、考核评价、合规培训等有组织、有计划的管理活动。

《指引》第四章“合规管理运行”第二十条规定“建立健全合规审查机制，将合规审查作为规章制度制定、重大事项决策、重要合同签订、重大项目运营等经营管理行为的必经程序，及时对不合规的内容提出修改建议，未经合规审查不得实施。”

二、 合规管理负责人、合规管理牵头部门与业务部门对于企业合规审查的侧重点有所不同。

《指引》明确规定了企业合规管理的主体包括董事会、监事会、经理层、合规委员会、合规管理负责人、合规管理牵头部门、业务及相关部门等七个主体。根据《指引》文本，涉及企业合规审查工作的主体有合规管理负责人、合规管理牵头部门及业务部门。

《指引》第九条规定中央企业相关负责人或总法律顾问担任合规管理负责人，主要职责包括“参与企业重大决策并提出合规意见”。

《指引》第十条规定，法律事务机构或其他相关机构为合规管理牵头部门，组织、协调和监督合规管理工作，为其他部门提供合规支持，主要职责包括“参与企业重大事项合规审查和风险应对”。

《指引》第十一条规定了业务部门负责本领域的日常合规管理工作，按照合规要求完善业务管理制度和流程，主动开展合规风险识别和隐患排查，发布合规预警，组织合规审查。

根据上述规定，业务部门负责本领域日常合规管理工作中组织合规审查工作，法律事务部门作为合规管理牵头部门，负责企业重大事项合规审查工作的组织、协调与监督工作。对于企业重大决策的合规意见，由总法律顾问担任的合规管理负责人提出。

三、 合规管理较企业法律事务部门负责的企业法律风险管理范围更广，要求更高。法律事务部门要担负起合规管理牵头部门的重担，需关注合规管理与企业法律风险管理不同之处。

企业法律事务部门的工作职责一般是对企业法律事务进行管理、对企业各种经营行为进行法律审查、预防法律风险、处理法律纠纷。以下拟从合规风险与法律风险存在的差异，探讨企业法律事务部门从事合规管理应注意的事项。

（一） 合规风险与企业法律风险存在如下差别。

合规风险与法律风险都是现代企业风险体系中重要的部分，两者各有重合，又各有侧重。

根据《指引》第二条，合规风险是指中央企业及其员工因不合规行为，引发法律责任、受到相关处罚、造成经济或声誉损失以及其他负面影响的可能性。

法律风险是指企业在经营过程中因自身经营行为的不规范或者外部法律环境发生重大变化而造成的不利法律后果的可能性。通俗来讲，法律风险就是基于法律的原因可能发生的危险及其他不良后果，即在法律上是不安全的。法律风险通常包括以下三方面：一是法律环境因素，包括立法不完备、执法不公正等；二是市场主体自身法律意识淡薄，在经营活动中不考虑法律因素等；三是交易相对方的失信、违约或欺诈等。

如企业根据章程规定，签订超过一定金额的资产处置合同需通过董事会审批，该合同通过董事会审批，合规审查通过，但因交易对方经营失败突然破产，企业无法收回全部价款。该交易没有合规风险，但存在法律风险。

（二） 基于合规风险与法律风险的不同，企业法律事务部门从事合规管理工作需注意以下几点：

1、需注意合规管理与法律风险管理的工作定位不同。

合规管理的基本目标是遵循、符合企业内外的强制性规定和自愿性承诺，合规要求严格，对违规事件是零容忍，没有协商余地。

法律风险管理的主要目标是通过对各种法律风险的有效管控帮助企业实现战略和经营目标，法律风险的管理策略有避免、降低、转移和接受多种方式，企业采取何种管理策略需要在收益和风险之间权衡，最终服从于企业的战略目标。

2、合规的标准与合法的标准不完全相同。

（1）合法的标准即符合法律规定。法律有广义和狭义之分。广义的法律是指宪法、全国人大及其常务委员会制定的法律、国务院制定的行政法规、地方性法规和规章；狭义的法律是指宪法和全国人大及其常务委员会制定的法律。法律风险语义下的法律一般指的是广义的法律。

（2）根据《指引》规定，国有企业合规管理的合规标准为符合法律法规、监管规定、行业准则和企业章程、规章制度以及国际条约、规则等要求。

2018年12月26日国家发展改革委、外交部、商务部、人民银行、国资委、外汇局、全国工商联印发的《企业境外经营合规管理指引》适用于开展对外贸易、境外投资、对外承包工程等“走出去”相关业务的中国境内企业及其境外子公司、分公司、代表机构等境外分支机构（以下简称“企业”）。该指引规定的合规是指是指企业及其员工的经营管理行为符合有关法律法规、国际条约、监管规定、行业准则、商业惯例、道德规范和企业依法制定的章程及规章制度等要求。

结合上述两指引的规定，不适用《企业境外经营合规管理指引》的国有企业，合规的标准包括法律法规、监管规定、行业准则和企业章程、规章制度以及国际条约、规则等。

国有企业如适用《企业境外经营合规管理指引》，其合规标准范围更广，还包括商业惯例、道德规范。

总体而言，合规标准范围远超过合法的标准。

（3）根据《指引》的规定，合规标准是否包含企业及其员工需准守的中国共产党的内部规定及内部政策？

《指引》没有明确将中国共产党党内法规作为国有企业合规管理的标准。不同的法律专家在解读《指引》时对该问题存在不同的表述。法制网（）发布的中国政法大学企业法务管理研究中心主任叶小忠“解读《中央企业合规管理指引》需要把握的10个关键问题”（/s//2018-11/27/.htm）一文中“关于合规的范围”指出，“相对于通行说法，指引对合规内涵和外延有较大调整，指引依据是相关法律而没有提及相应国际国内合规标准，突出合规工作的法律属性，明确合规范围为三类：广义法律类、企业规章制度类和国际条约类，将国际通行的商业伦理和近期普遍关注的与党规党法相关的合规事项从合规管理中分离出来，交给其他职能部门承担，防止合规泛化倾向，为合规工作划定清晰、便于实施的工作范围。”

另一种观点认为，国有企业还具有政治属性，《指引》第十四条规定严格落实“三重一大”规定，“三重一大”的规定即来源于党内文件。国有企业合规管理标准应当适用党内文件及党内政策。

笔者认为，国有企业及其党员员工的行为需要准守党内法规及政策，在有权机关没有出台具体的规定将其排除，国有企业在进行合规审查时需将党内法规及政策作为审查合规与否的标准之一。

3、《指引》确立了企业合规管理的全员合规责任制，法律事务部门作为法律牵头部门，而非合规管理部门，其工作重点需落在“组织、协调和监督合规管理工作”，为其他部门提供合规支持。

法律事务部门在合规管理中的牵头职能，不但要协调企业内设各部门分工协作，还要与外部监管机构、第三方等进行沟通协调。相对于从事法律风险管理工作，对法律事务部门提出更高的要求。

各企业所处区域不同、行业不同、历史形成的企业管理机制及企业文化不同，还需在《指引》的规定基础上，根据企业自身情况，寻找当前合规管理的重点、难点和焦点，做出专门的制度性安排，最终才能形成一套适用的，具备操作性和有效性的企业合规管理机制。企业法律事务部门进行的法律风险管理工作与企业合规管理工作存在重合的内容，如能发挥法律事务部门的优势，必能起到事半功倍的效果。